I processi partecipativi per la ricostruzione nei Comuni del cratere sismico

Domenica, 22 Gennaio, 2017

 

Attuare una rapida e puntuale partecipazione civica, secondo metodologie strutturate, è un modo per dare corpo alla dignità delle comunità colpite dal terremoto

Con questo contributo, vorrei motivare la necessità di attuare rapidamente i processi di protezione civile partecipata nei comuni colpiti dalle recenti scosse sismiche, il cui elenco è contenuto negli allegati del decreto-legge 17 ottobre 2016, n. 189 convertito dalla legge 15 dicembre 2016, n. 229.  

I cittadini dei comuni del cratere sismico hanno diritto di essere ascoltati. Molto opportunamente, il Commissario straordinario per la ricostruzione Vasco Errani ha annunciato che la partecipazione sarà la base per la ricostruzione (Chiese, scuole, imprese. Ricostruiremo insieme, a pag. 7 di Avvenire del 7 gennaio 2017). Occorre concretizzare il principio nelle forme di consultazione previste esplicitamente dall’articolo 16, comma 2 della legge sul terremoto: pubblico dibattito (si sarebbe forse potuto scrivere più propriamente "progettazione partecipata") ed inchiesta pubblica :  “(…) Sono assicurate adeguate forme di partecipazione delle popolazioni interessate, mediante pubbliche consultazioni, nelle modalita’ del pubblico dibattito o dell’inchiesta pubblica, definite dal Commissario straordinario nell’atto di disciplina del funzionamento della Conferenza permanente (…).
Sarebbe un peccato, se tali importanti declamazioni si riducessero ad una paternalistica disponibilità fugace a fare qualche incontro qua e là nei territori colpiti dal terremoto. Occorre impegnarsi a ben strutturare i percorsi di partecipazione civile partecipata: è di esempio quanto fatto dal prof. E. Blakely dopo la devastazione dell’uragano Katrina a New Orleans.

Marianella Sclavi ha scritto un importate libro con P. Suskind che esorta a garantire non solo per il diritto di parola, ma anche per il diritto di essere ascoltati (Confronto creativo, Et Al, 2011). Le cittadine ed i cittadini dei comuni del cratere sismico hanno diritto di prendere la parola, di essere ascoltati per comunicare la loro idea di ricostruzione, di come mitigare i rischi derivanti dalle possibili future scosse, attuando quel principio di resilienza che, a differenza di quello di resistenza, insegna alle comunità ad attraversare le catastrofi, addirittura - per quanto mortali possano essere - imparando da esse. Per il prof. Fausto Marincioni, docente di Riduzione del Rischio Disastri all’Università Politecnica delle Marche, la ricostruzione è la fase più importante del ciclo del disastro: un adeguato coinvolgimento delle popolazioni consentirà di sviluppare comunità resilienti, che comprendano i pericoli del territorio e sviluppino un tessuto urbano e produttivo adatto alle caratteristiche di quello specifico spazio geografico (cfr. La ricostruzione crea opportunità. Case di legno e non di pietra, Corriere Adriatico, pagina Lettere & Commenti, 15.11.2016 e anche cfr.Toseroni, F., Romagnoli, F., Marincioni, F. 2016. Adapting and Reacting  to Measure an Extreme Event: A Methodology to Measure Disaster Community  Resilience. Energy Procedia: 95: 491–498 (ISSN: 1876-6102).). 

 

CONVEGNO NAZIONALE PROTEZIONE CIVILE "UNA CARTA DEI DIRITTI PER IL CITTADINO". 

VERSO L' INTEGRAZIONE EFFICACE DEL SISTEMA DI PREVENZIONE TRA STATO, REGIONE ED ENTI LOCALI.

ROMA, PALAZZO VALENTINI, 23 LUGLIO 2013

·         Temi per i dibattiti pubblici sulla ricostruzione

Intervenendo ad un Convegno della Protezione civile svoltosi a Roma il 23 luglio 2013, la sismologa Teresa Crespellani ha enunciato un principio base: “la partecipazione diretta del cittadino è la nuova “norma normans” con cui occorre confrontarsi. Non può essere una concessione delle amministrazioni virtuose fatta in spirito di pietà e benevolenza o un lusso che solo le amministrazioni ricche si possono permettere. Deve essere una dimensione strutturale della pianificazione del post-evento calamitoso. Dove e come ricostruire può essere deciso solo in un contesto che vede governo, amministrazioni e cittadini lavorare insieme rispettando le regole di una legislazione ordinaria che preveda la tutela della dignità del cittadino attraverso forme strutturate di partecipazione. Crespellari ha ricordato proprio il  caso della ricostruzione dopo l’uragano Katrina negli USA, dove è stato attivato un programma partecipativo che ha coinvolto anche le fasce di popolazione più depresse e anche quelle territorialmente più disperse: “il cittadino vuole essere informato sulla “verità” dei rischi che lo riguardano, sui provvedimenti delle amministrazioni e sulle misure che può direttamente prendere, chiede di esprimersi, di essere coinvolto e desidera che siano previste delle condizioni per il suo coinvolgimento. Non accetta più di vedersi imporre dal potere politico decisioni che possono incidere negativamente sul suo stile di vita, sui suoi beni materiali, sui suoi valori identitari”.

Angelo Jonas ha scritto che “Il verificarsi dei disastri è il risultato combinato di un’esposizione al pericolo, di preesistenti e inerenti vulnerabilità, di insufficienti capacità di gestione. Non potrà esservi piano di riduzione dei rischi di disastri, né riforma radicale dell’abitare gli Appennini, se non vi sarà un’analisi delle vulnerabilità sociali che caratterizzano questi territori, e dei rischi a queste associati” (v. Per una riforma radicale dell’abitare, link allegato).

Il 15 dicembre 2016, M. Marcatili e M.Colombi hanno scritto un articolo sulla sfida della ricostruzione sociale nel dopo-terremoto, evidenziando come il sisma non abbia colpito solo le nostre tane ma anche il nostro essere urbs (struttura fisica), civitas (realtà sociale) e polis (sistema di governo), Gli autori invocano un ricco dialogo partecipato sulla nuove forme dell’abitare, che ad esempio accolga le esigenze degli anziani, dei turisti, delle persone non auto-sufficienti, etc. Evocano intelligenza collettiva   e valorizzazione del genius loci (La Sfida di un ricostruire “sociale” nel dopo sisma, Sole 24 ore, 15.12.2016).

In una recente conversazione, il prof. Giovanni Allegretti mi ha riferito come nei giorni dopo le catastrofi, le persone abbiano necessita di "bello" e si riempiano mostre e gallerie d'arte di gente elegante. Esistono una serie di fenomeni spontanei, di natura psicosociale, che bisogna tenere in conto, dopo le catastrofi, perché possono determinare biforcazioni. In positivo, possono essere spazi aggregatori per investire energie umane e entusiasmi, in negativo possono disperdere "capitale relazionale" e rafforzare la sfiducia nella sordità della politica e concentrare le persone su posizioni individualiste. La partecipazione è la dimensione in cui è messa alla prova la capacita' di ascolto delle istituzioni, per ridurre la propria autoreferenzialità ed aumentare il capitale sociale necessario per la rigenerazione urbana dopo un terremoto. Un buon processo partecipativo per la ricostruzione dovrebbe essere lo spazio per valorizzare e comunque tener conto di questi fenomeni.
Leonardo Servadio su Avvenire del 21.12.2016 afferma che è importante ricostruire in modo autentico, più che identico, per riprendere il filo del discorso storico che intesse una comunità nei secoli, ove possibile recuperando il volto dei luoghi, ma comunque conservandone l’identità (v. link allegato).
F. Marincioni, nell’articolo del Corriere Adriatico sopra citato, scrive che nei mesi successivi un sisma è aperta la “finestra della mitigazione” in cui amministratori e comunità sono disposti ad abbandonare pratiche tradizionali ed innovare pur di garantire una maggior sicurezza futura. Ad esempio, si potrebbero adottare nuove tecniche antisismiche, utilizzando il legno al posto della pietra, anche nei nostri borghi antichi. Ma occorre fare presto, perché la finestra potrebbe chiudersi…
Di questo è opportuno discutere nei processi partecipativi prima della ricostruzione previsti dalla recente legislazione sul sisma!

·         Facilitatori per la ricostruzione

In tema di democrazia partecipata esistono tanti esempi di pratiche virtuose attivate ad esempio in Toscana grazie alla legge regionale n. 46 del 2013 sulla Partecipazione ed alla meritoria opera dell’Autorità regionale per la partecipazione. In Italia operano da decenni preparati professionisti e studiosi che sanno come facilitare i processi di partecipazione, anche e soprattutto in presenza di possibili conflitti, di cui non si deve avere paura e che possono condurre ad una unità più intima, come anche scrive Papa Francesco in Evangelii Gaudium (n.226-230). Penso all’Associazione Italiana per la partecipazione pubblica (Aip2), all’associazione internazionale facilitatori (IAF) ed alle associazioni che hanno organizzato il recente Festival della Partecipazione a L’Aquila nel luglio scorso.
Alfonso Raus, autore, tra l'altro, di un rapporto riguardante la rilevazione delle condizioni di vulnerabilità socio-territoriale delle aree colpite dal sisma nel comune di Foligno nel 1997, e Cittadinanzattiva Onlus hanno già messo in cantiere dei preziosi presidi civici in alcune delle località del recente terremoto.
I facilitatori avranno l’importante compito di sostenere le istituzioni della fase di “disegno e conduzione” dei processi partecipativi e le loro competenze potranno solo apportare benefici.  Dovranno garantire la possibilità di un effettivo grado di influenza dei cittadini sulle scelte della ricostruzione ed al contempo curare la qualità dialogico-deliberativa; dovranno tenere insieme l'esigenza di far presto nella ricostruzione con quella di tenere nel dovuto conto le attese, le indicazioni, le conoscenze delle comunità che parteciperanno, provando a tenere aperta "la finestra della resilienza", che potrebbe condurre ad esplorare modi innovativi del ri-costruire. Forse ci saranno occasioni per gestire in modo originale il rapporto tra c.d. esperti (urbanisti, architetti, ingegneri,etc.) e c.d. profani: questi ultimi saranno in qualche modo "esperti" anche loro, in quanto detentori primari del "genius loci" del territorio, conoscendone i tratti sociali, spirituali, economici, civici. Decisivo sarà anche scegliere il luogo comunitario degli incontri, le tecniche da utilizzare: l’Open Space Tecnhology piuttosto che dei World Cafè o il Planning for real o le 21th Century Town Meeting (v. L. Bobbio- G. Pomatto Modelli di coinvolgimento dei cittadini nelle scelte pubbliche, http://www.qualitapa.gov.it/fileadmin/dam/documenti/Bobbbio---Pomatto---Modelli-di-coinvolgimento.pdf ). A. Raus mi ha segnalato il rischio di “ingabbiare” una realtà sociale complessa come quella della partecipazione di una comunità colpita da un sisma nella tipologia del dibattito pubblico che forse, tre le modalità partecipative, non è quella più opportuna; in ogni caso è il supporto metodologico che si deve adattare alle necessità della realtà data. Non il contrario.  Bisognerebbe allora puntare su un sistema di metodologie che permettano una analisi ed esplorazione dinamica, l'attivazione di luoghi di partecipazione misti, reti articolate di comunicazione, riconoscimento e valorizzazione di processi sussidiari, forme di progettazione partecipata, azioni di empowerment delle comunità colpite dal sisma

·         La democrazia deliberativa

“No taxation without representation”! Su queste basi nacque la rivolta del thè quando i coloni inglesi in  terra americana si stancarno di pagare le tasse al Re inglese senza aver rappresentanza in Parlamento. La gravità della crisi in cui versano le nostre democrazie è sceverata oramai da anni: si rischia di cadere nell’abbraccio falsamente consolatorio degli autoritarismi o nel vincolo verboso dei populismi.
Per aiutare ad intravedere una via di uscita nonviolente, mi permetto di modificare quel principio in No taxation without deliberation. Nel caso della protezione civile partecipata potrebbe essere riformulato come: no taxation fino a totale reconstruction... oppure “Una buona ricostruzione richiede una reale partecipazione”. 
Da qualche mese, dal mio piccolo osservatorio, mi sono convinto della opportunità di scommettere sugli istituti di democrazia deliberativa. Ne ho scritto   il 22.12 su www.C3Dem.it ed il 5 gennaio su www.tuttavia.eu; mi permetto di rinviare a questi siti di dibattito culturale. In prospettiva, noi cittadini attivi potremmo anche mettere in atto delle forme nonviolente di obiezione fiscale, qualora le istituzioni e le posizioni apicali delle burocrazie non metteranno in atto urgentemente i possibili rimedi alla fuga dalla democrazia di qualità, della dignità, della dialogicità. E’ chiaro: le procedure non sono certo la soluzione ad ogni problema di convivenza in Italia. La dottrina sociale cristiana utilmente suggerisce di non fermarsi alle procedure e di provare a discutere anche dei beni sostantivi: la dignità umana, il diritto alla vita, al lavoro, all’istruzione, alla casa, alla salute, all'impresa, a poter realizzare il sogno di generare figli o poesie… Noi cattolici, però, dovremmo essere meno sospettosi della democrazia deliberativa. Lo siamo, perché è come scattasse interiormente un caveat: “le procedure nascondono il relativismo ed in quanto tali sono da guardare con legittimo sospetto”. Da qualche mese sto studiando opere di pensatori e pensatrici che hanno scelto la democrazia deliberativa come terreno in cui seminare idee: ecco, sono giunto alla conclusione che le procedure possono diventare gabbie d'acciaio o di vetro, ma possono anche diventare ponti, addirittura, piazze, ma soprattutto danze: cioè, esistono metodologie strutturate in cui la partecipazione tra diversi, anche opposti convincimenti, può arricchire ognuna ed ognuno di noi, implementando il capitale sociale dell’intera comunità dove questi processi avvengono.

·         I diritti del cittadino del giorno-dopo

Ritornando al tema della protezione civile partecipata, che può rientrare nella dimensione della democrazia partecipativa/deliberativa,  la prof.sa Crespellani parla dei diritti del cittadino-del-giorno-dopo e sostiene la formulazione di una Carta per la tutela giuridica del cittadino colpito da calamità; il “cittadino del giorno dopo” siamo ciascuno di noi, quando, improvvisamente dopo una catastrofe, e per lo più inaspettatamente e senza conoscenza dei rischi a cui la nostra vita era esposta, ci troviamo come naufraghi senza zattera, disorientati e smarriti, privi di certezze normative, in balia del Governo di turno, feriti nella nostra vita materiale e nei beni immateriali, e soprattutto nella nostra dignità di persona.

Il 29 Settembre, in Senato, il senatore a vita Renzo Piano ha tenuto un discorso su come ricostruire dopo il terremoto. Segnalo due stralci relativi alla casa ed alla bellezza. “ (…)  La casa è un rifugio, ma è anche il luogo del silenzio. In fondo, tutti noi abbiamo passato la vita a tornare a casa, ogni settimana, ogni mese, ogni giorno. La casa è il rifugio, il luogo del silenzio, in cui si ritrova se stessi. Non è immaginabile che essa non sia un luogo sicuro: è sicuro per definizione.” E sulla bellezza: È una bellezza diffusa del tessuto urbano. È una bellezza che non appartiene a noi, ma al mondo: è patrimonio dell'umanità. Me lo sento dire molto spesso: "Non vi sembra di essere dei custodi leggermente disattenti di tanto patrimonio"? Questo è molto importante e temo che venga dall'assuefazione. Noi ci accorgiamo della bellezza solo quando ci crolla addosso. Ci sentiamo colpevoli solo per il tempo in cui piangiamo i morti. C'è qualcosa di sbagliato. Non si può andare avanti così. Bisogna cambiare qualcosa”: da questo discorso è nato il team Casa Italia che entro la prossima estate  elaborerà il piano sulla prevenzione e messa in sicurezza del territorio italiano.

·         Proposta di Linee guida

Ernesto mi ha chiesto di provare ad elaborare delle Linee guida che offro al vostro esame, premettendo che i tempi sono limitati per articolare una procedura come quella prevista dal DPCM sul dibattito pubblico prima di una grande opera (vedi articolo 22 del nuovo codice degli appalti). Per questo consiglio di fare riferimento alle buone pratiche adottate dall’Autorità regionale toscana per la partecipazione in base alla legge toscana n. 46 del 2013 sulla partecipazione che ho già richiamato.

Articolo 1

Queste Linee guida si ispirano ai principi internazionali della protezione civile partecipata ed applicano la scala della partecipazione di S. Arnstein.

Si ispirano ai valori della solidarietà, della valorizzazione del ruolo delle comunità locali, e della resilienza.

Articolo 2

Per la disciplina del dibattito pubblico e della inchiesta pubblica ex articolo 16, comma 2, si rinvia alle norme contenute nella legge regionale toscana sulla partecipazione n. 46 del 2013.

Articolo 3

I funzionari delle regioni interessate dalla legge sul terremoto possono prendere contatti con l'autorità regionale toscana per uno scambio finalizzato alla progettazione più adeguata dei processi partecipativi per la ricostruzione.

Articolo 4

Per garantire neutralità ed inclusività ai processi, i Sindaci nomineranno un coordinatore dei processi partecipativi, scelto tra i componenti di un apposito Albo di cui al successivo articolo 5. I facilitatori saranno compensati a valere da un fondo istituito tra i comuni del cratere sismico in base ad un successivo provvedimento del Commissario Straordinario.

Articolo 5

Presso la struttura del Commissario straordinario, gli esperti di processi partecipativi potranno inoltrare la propria candidatura a ricoprire il ruolo di coordinatore del processo partecipativo per la ricostruzione.

Sono titolo privilegiato le autocertificazioni di almeno cinque anni di esperienza nel campo della gestione dei processi partecipativi.
Il Commissario straordinario per la ricostruzione può avvalersi dei consigli dell’Autorità regionale per la partecipazione della Regione Toscana al fine di valutare ed ammettere le singole candidature.
Contro l’eventuale motivato diniego delle singole autocandidature, è possibile ricorrere alle competenti autorità giudiziarie.

Conclusione

Il buon esito dei processi partecipativi in protezione civile nei comuni colpiti dal terremoto permetterà di passare ad una fase nuova, che chiamerei della “prevenzione civile partecipata”, in ossequio ai dettami del Sendai Framework (esito della Conferenza internazionale della prevenzione dei rischi del 2015) che ha impostato le linee guida di prevenzione dei rischi a livello mondiale e che si basa sulla cultura della prevenzione e mitigazione dei rischi.

 I processi partecipativi nei territori colpiti dal terremoto potrebbero aiutare a raggiunge una delle azioni previste dal consenso internazionale: capire il rischio dei disastri, attraverso una comprensione multidimensionale in termini di vulnerabilità, capacità, esposizione di persone e di beni, caratteristiche del pericolo e dell’ambiente, così da poter utilizzare tale conoscenza per una valutazione del rischio, prevenzione, mitigazione, preparazione e risposta. (https://agire.it/cms/wp-content/uploads/2016/10/Dossier-International-Day-for-DRR.pdf.)
“Prevenire, prevenire, prevenire” è tra l’altro il motto del nuovo Segretario generale delle Nazioni Unite, Antonio Guterres che qualche giorno fa ha rilasciato la seguente dichiarazione: "E' più intelligente prevenire le crisi che intervenire dopo e la prevenzione non deve essere soltanto diplomatica, ma deve anche creare le condizioni per il rispetto dei diritti umani e lo sviluppo sostenibile". Dedico questo pezzo alla memoria viva di Romana Gallico, Pina Spataro, Francesca Allegro e Paolo Giuntella.

Promuovere il contributo innovativo dei processi partecipativi è una concreta risorsa per le nostre comunità in crisi di futuro, a partire dalla opera di ricostruzione e rigenerazione dei comuni colpiti dal terremoto.

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