Diritti fondamentali – ai tempi della crisi - ed il principio costituzionale del pareggio di bilancio

Mercoledì, 4 Gennaio, 2017

Riflessioni sulla recente decisione della consulta n. 275 del 2016.

La Regione Abruzzo aveva  negato una parte del finanziamento per il servizio trasporto degli studenti disabili alla Provincia di Pescara, in quanto  una propria legge regionale (l'articolo 6 comma 2-bis della legge n.78 del 1978) prevedeva l'erogazione "nei limiti della disponibilità finanziaria determinata dalle annuali leggi di bilancio e iscritta sul pertinente capitolo di spesa".  

In sostanza nel rispetto del cd pareggio di bilancio – principio riconosciuto dall’art. 81 della Costituzione – venivano ridotte le somme destinate al trasporto degli studenti disabili.

 

Ma la Corte Costituzionale ha  dichiarato incostituzionale tale legge regionale:  i diritti fondamentali  sono incomprimibili ed i vincoli imposti dal legislatore - nel rispetto del principio del pareggio di bilancio - ne limitano l'esigibilità e  sono una palese violazione costituzionale.

 

La Consulta in questi anni ha svolto è stata chiamata più volte a sindacare e valutare i diritti sociali dei cittadini al cospetto delle esigenze finanziarie dello Stato e degli enti pubblici tenuti a rispettare il principio costituzionale del pareggio di bilancio.

Peraltro proprio durante la recente crisi finanziaria si è avuta l’introduzione in Costituzione - ad opera della legge costituzionale n. 1 del 2012 – nell’art. 81 del principio del pareggio di bilancio.

Il rispetto di tale principio  è la ragione giustificativa della legislazione dello Stato e degli Enti pubblici che – stante  la penuria di risorse pubbliche – incidono con tagli di spesa  e politiche restrittive  e di contenimento  sui fondi destinati al welfare ed ai diritti dei cittadini (retribuzioni, pensioni etc..).

Le pronunce della Corte Costituzionale hanno innescato un ampio dibattito – e non solo tra i giuristi – sui diritti personali e sociali negli anni di crisi  e di  restrizioni finanziarie che hanno limitato tali diritti.

I diritti sociali e caratteristiche  

Lo Stato sociale delle democrazie moderne ha il compito primario di realizzare condizioni effettive di uguaglianza sostanziale ed effettiva circa la fruizione dei diritti fondamentali  dei cittadini: il    diritto alla salute, il diritto al lavoro ed all’equa retribuzione,  il diritto all'istruzione e così via  sono ineludibili ed acquisiti al patrimonio personale dei cittadini specie di quelli in situazioni di bisogno e fragilità.

Ma non sempre tali diritti sono riconosciuti e soddisfatti in toto:

1 – tali diritti e bisogni necessitano di interventi e prestazioni pubbliche che sono legate alle scelte amministrative (ed a ritroso legislative e prima ancora politiche).

2- tali diritti sono ridotti  a mera aspettativa a fronte della quale la PA non ha un obbligo preciso di riconoscimento e/o di adempimento sicchè il cittadino spesso è sfornito di efficace azione giudiziaria a tutela

 

Le pronunce della Consulta su diritti e  pareggio di bilancio.

 

La Corte Costituzionale ha analizzato i diritti dei cittadini in rapporto al  principio del cd pareggio di bilancio.

 

- In alcuni casi la Consulta aveva giudicato il principio del pareggio di bilancio dichiarando legittime e conformi alla Costituzione diverse leggi restrittive dei diritti dei cittadini.

- In altri casi la stessa Corte ha riconosciuto la lesione di diritti riconosciuti dalla Costituzione ai cittadini ma ha limitato gli effetti delle proprie decisioni  valutando l’impatto finanziario che il riconoscimento dei diritti avrebbe comportato sulle finanze pubbliche evitando così lesioni al principio del pareggio di bilancio  di cui all’art.81.  La Consulta ha introdotto una giurisprudenza innovativa:  ha stabilito che gli effetti della sentenza si producano a partire dal giorno successivo alla pubblicazione sulla Gazzetta Ufficiale in deroga al principio generale, secondo cui le sentenze di accoglimento hanno efficacia retroattiva.  Deroga  giustificata proprio dalla necessità di evitare la lesione del principio dell’equilibrio di bilancio, sancito dall’art. 81 Cost., in un periodo di crisi finanziaria ed economica. E’ il caso della sentenza 178 del 2015 sulla contrattazione collettiva dei pubblici dipendenti per le quali la dichiarata incostituzionalità ha effetto solo a decorrere dalla pubblicazione della sentenza evitando allo Stato l’esborso di somme ingentissime. (si pensi agli arretrati per l’adeguamento della contrattazione dei dipendenti pubblici dal 2010 calcolati dall’Avvocatura dello stato in 35 milioni di euro!!) (unico precedente di irretroattività delle sentenze della Consulta era costituito dalla sentenza n. 10 del 2015 in materia di Robin tax)

La legge scrutinata dalla Consulta nella sentenza 178 violava la libertà sindacale   e la tutela negoziale del sindacato  che coinvolge tutti gli aspetti della vita lavorativa:  “Tali elementi danno conto sia delle molteplici funzioni che, nel lavoro pubblico, la contrattazione collettiva riveste, coinvolgendo una complessa trama di valori costituzionali (artt. 2, 3, 36, 39 e 97 Cost.), in un quadro di tutele che si è visto essere presidiato anche da numerose fonti sovranazionali, sia delle disarmonie e delle criticità, che una protratta sospensione della dinamica negoziale rischia di produrre.” (vd sentenza 178 del 29015)

 - In altri casi ancora  la Corte aveva ritenuto il cd pareggio di bilancio soccombente rispetto ai diritti dei cittadini al riconoscimento dei propri diritti.

In materia di perequazione delle pensioni infatti

“ L’interesse dei pensionati, in particolar modo di quelli titolari di trattamenti previdenziali modesti, è teso alla conservazione del potere di acquisto delle somme percepite, da cui deriva in modo consequenziale il diritto a una prestazione previdenziale adeguata. Tale diritto, costituzionalmente fondato, risulta irragionevolmente sacrificato nel nome di esigenze finanziarie non illustrate in dettaglio. Risultano, dunque, intaccati i diritti fondamentali connessi al rapporto previdenziale, fondati su inequivocabili parametri costituzionali: la proporzionalità del trattamento di quiescenza, inteso quale retribuzione differita (art. 36, primo comma, Cost.) e l’adeguatezza (art. 38, secondo comma, Cost.). Quest’ultimo è da intendersi quale espressione certa, anche se non esplicita, del principio di solidarietà di cui all’art. 2 Cost. e al contempo attuazione del principio di eguaglianza sostanziale di cui all’art. 3, secondo comma,  Cost. “ (sentenza n.70 del 2015)

I diritti  non sono tutti uguali!!

La ragione a fondamento delle varie ed opposte sentenze è senz’altro la diversa dignità e natura  dei diritti  posti a confronto con il principio dell’art.81 Cost.ne.

E’ di tutta evidenza peraltro che non tutti i diritti dei cittadini sono uguali: i diritti fondamentali sono per dignità ed importanza prioritari rispetto ad altri principi e diritti.

La valutazione se l’incisione delle leggi sui  diritti è incostituzionale o sia giustificata da altri principi o dal pareggio di bilancio dipende  anche dalla durata  delle misure legislative  restrittive:  il diritto (la libertà sindacale nel caso della sentenza 178 del 2015) può essere limitato temporalmente ma non  sine die !!! Sicchè la necessità di pareggio di bilancio può legittimare temporanee misure restrittive.

La Consulta con la sentenza 275 precisa che solo nei casi in cui vengano in gioco i diritti fondamentali il principio del pareggio di bilancio è immediatamente e sempre e comunque soccombente.

I diritti fondamentali hanno  un nucleo “incomprimibile”.

Infatti il diritto valutato dalla sentenza 275 del 2016 è un diritto fondamentale:

- “Sul punto è opportuno anche ricordare «come sul tema della condizione giuridica del portatore di handicaps confluiscono un complesso di valori che attingono ai fondamentali motivi ispiratori del disegno costituzionale; e che, conseguentemente, il canone ermeneutico da impiegare in siffatta materia è essenzialmente dato dall’interrelazione e integrazione tra i precetti in cui quei valori trovano espressione e tutela» (sentenza n. 215 del 1987).”

- “Il diritto all’istruzione del disabile è consacrato nell’art. 38 Cost., e spetta al legislatore predisporre gli strumenti idonei alla realizzazione ed attuazione di esso, affinché la sua affermazione non si traduca in una mera previsione programmatica, ma venga riempita di contenuto concreto e reale.

- “La natura fondamentale del diritto ( che è tutelato anche a livello internazionale dall’art. 24 della Convenzione delle Nazioni Unite sui diritti delle persone con disabilità, adottata dall’Assemblea generale delle Nazioni Unite il 13 dicembre 2006, ratificata e resa esecutiva con legge 3 marzo 2009, n. 18) impone alla discrezionalità del legislatore un limite invalicabile nel «rispetto di un nucleo indefettibile di garanzie per gli interessati» (sentenza n. 80 del 2010), tra le quali rientra il servizio di trasporto scolastico e di assistenza poiché, per lo studente disabile, esso costituisce una componente essenziale ad assicurare l’effettività del medesimo diritto.” (sentenza 275 n. 4 e 5 in diritto)

-  ma v’è di più:

il diritto in questione “è il nucleo incomprimibile del diritto a prestazioni riconducibili a diritti fondamentali.” (vd sentenza n. 12) 

- i diritti fondamentali sono indisponibili, intrasmissibili, irrinunciabili imprescrittibili ed in quanto tali sono inviolabili e tutelati prioritariamente dalla Costituzione e costituiscono il fondamento del nostro Stato democratico, sociale e di diritto ed in quanto tali non sono neppure passibili di revisione costituzionale (sentenza Consulta 366 del 1991).

 

Il pareggio di bilancio non deve condizionare i diritti incomprimibili.

A fronte dei caratteri e, soprattutto, del nucleo incomprimibile di tali diritti :

- il principio di equilibrio di bilancio di cui all’art. 81 della Costituzione – che si applica non solo al bilancio statale ma anche a quello degli altri enti pubblici -  è recessivo ed inferiore;

- l’equilibrio di bilancio statale e degli enti pubblici non può condizionare la fruizione di tali diritto:   

“A parte il fatto che, una volta normativamente identificato, il nucleo invalicabile di garanzie minime per rendere effettivo il diritto allo studio e all’educazione degli alunni disabili non può essere finanziariamente condizionato in termini assoluti e generali, è di tutta evidenza che la pretesa violazione dell’art. 81 Cost. è frutto di una visione non corretta del concetto di equilibrio del bilancio, sia con riguardo alla Regione che alla Provincia cofinanziatrice. È la garanzia dei diritti incomprimibili ad incidere sul bilancio, e non l’equilibrio di questo a condizionarne la doverosa erogazione. “ (sentenza n.275 del 2016 n. 11)

Tale principio rende giustizia di tanti provv.ti legislativi ed amministrativi che sono stati emanati secondo una “scorretta” lettura dell’art. 81 Costituzione ed una deviante interpretazione di alcuni diritti fondamentali: il diritto fondamentale dell’uomo è tale e prescinde da risorse finanziarie.

Il monito della Consulta.

Va evidenziato il monito che la Consulta inserisce nella sentenza 275:  la Corte afferma e riconosce “la lesione della effettività del servizio, non solo sotto il profilo quantitativo, ma anche per l’assoluta discontinuità delle percentuali di copertura ammesse a finanziamento.“ (vedi sentenza 275 del 2015  n.  17)

Il monito inciderà sull’attività degli enti pubblici ?!?  In particolare sulle modalità di appostazione delle risorse nei capitoli di bilancio che patiscono  discontinuità di finanziamento per l’erogazione dei servizi  e risente di anno in anno di allocazione di risorse quantitativamente diverse ?!?

Lo Stato e gli enti pubblici dovrebbero – anche in ragione del monito -  con continuità e per ciascun anno approvare i bilanci con poste finanziarie certe e costanti  per coprire i servizi e soddisfare i diritti fondamentali dei cittadini!!

Ma - dato statistico acclarato -  i moniti della Consulta sono  quasi sempre   disattesi ed inascoltati !!  E visti i diritti in gioco ciò non può che essere fonte di rammarico e, comunque, di doverosa  riflessione.

 

 

In un precedente articolo “I diritti sociali nei tempi della crisi” si era avviata riflessione  - con non pochi interrogativi - sugli effetti della legislazione finanziaria e restrittiva dei diritti sociali e fondamentali e sulla quale la Consulta si era pronunciata.

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